山西城镇人口和建设用地耦合协调关系研究
2020-08-05
发布时间：2020-08-01 来源：国土空间规划研究中心 作者：陈张丽
我国自1956年在广东设立鼎湖山自然保护区以来，已建立了以自然保护区为主体的众多类型的自然保护地。目前，主要的自然保护地包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、自然文化遗产、湿地公园、水产种质资源保护区、海洋特别保护区、特别保护海岛等不同类型。截至2018年，我国共有各类自然保护地总数约1.18万处，其中国家级3766处，各类陆域自然保护地面积约占陆地国土面积的18%以上，已超过世界平均水平。已建立的数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用，但仍然存在重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。
生态文明建设是中国发展的重大战略，自然保护地体系的构建则是生态文明建设战略中的重要的空间手段，对实现“美丽中国”目标具有关键意义。党的十八届三中全会明确提出要建立国家公园体制，十九大以来国家行政管理体制的改革上也为自然保护地体系的建设提供了外部条件。
1.山西省自然保护地现状特征 1.1现状概况
按照自然资源部和国家林草局就《自然保护区范围及功能分区优化调整》（71号函）的工作部署，山西省开展了县级主体调整-市级汇总-省级审查的“两上两下”自然保护地优化调整工作，就各类自然保护地交叉重叠、历史遗留等问题进行了初步优化调整。截至2020年7月，山西省自然保护地总面积为16975.37平方公里，占全省总国土面积的10.83%，分为6大类共218处。其中，自然保护区47处，面积为10266.26平方公里，核心保护区面积为5636.73平方公里，一般控制区面积为4629.53平方公里；森林公园88处，面积为4853.79平方公里；湿地公园60处，面积为598.97平方公里；地质自然公园10处，面积为944.28平方公里；沙漠自然公园9处，面积为275.87平方公里；草原自然公园4处，面积为36.18平方公里。
1.2现实矛盾
目前，各类保护地交叉重叠问题已基本优化完成，自然保护地与永久基本农田、镇村、矿业权、重大基础设施等矛盾冲突问题还在进一步优化调整中。
2.山西省自然保护地整合优化路径与策略 2.1现状概况
2.1.1 科学评估，合理调整
以生物多样性评估为基础，建立科学评价体系。以现有各类保护地空间分割，生态系统破碎，保护地交叉重叠等问题为导向，以提升生态功能为目标，划入与调出相结合，将应该保护的地方都保护起来，谋划新设一批自然保护地。
2.1.2 统筹协调，实事求是
结合国土空间规划编制，衔接三条控制线划定。整合优化后的自然保护地应该纳入生态保护红线。自然保护区核心区原则上不能“开天窗”。简化功能分区。对生态搬迁、永久基本农田、镇村、矿业权等逐步退出设置过渡期。
2.2优化策略
2.2.1 问题导向下的保护地调整优化
1.自然保护区核心保护区内的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出，退出的基本农田应该按照现状在县域、市域范围内进行补划。一般控制区内的根据对生态功能造成的影响确定是否退出，其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。 2.在自然保护地设立前已依法依规取得的矿业权，一般控制区原则上予以保留，但会对生态功能造成的影响的除外。自然保护地设立前的经济开发区，可以调出自然保护区范围，自然保护地设立之后违规审批建设的经济开发区经科学评估后，根据对生态功能影响，确定是否退出或调整自然保护地范围。 3.国家公园设立后，在相同区域不再保留原自然保护区等自然保护地，纳入国家公园管理；未划入的经科学评估后，可以保留、撤销或合并未自然保护区，也可整合设立自然公园。国家级和省级自然保护区与风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动植物气息地等各类自然保护地交叉重叠时，原则上保留国家级和省级自然保护区，无明确保护对象、无重要保护价值的省级自然保护区经评估后可转为自然公园。自然保护地名称统一规范为（风景、森林、湿地、地质、沙漠、草原、冰川等）自然公园，做到一个保护地一个牌子。 4.城市建成区内的以自然生态功能为主自然保护地必要时可以以“开天窗”形式调出城镇开发边界，并根据生态功能和管控强度，确定是否划入生态保护红线。 5.风景名胜区整体保留，名称和范围不变。风景名胜区中以自然生态系统、自然遗迹、自然景观为主要保护对象纳入自然保护地体系。对于人为活动较多，不符合自然保护地和生态保护红线管控强度要求的区域不纳入自然保护地体系，不划入生态保护红线。 6.水产种质保护区与自然保护区交叉重叠的，整合到相应的自然保护区，与其他自然保护地重叠的，经科学评估具有重要保护价值的，整合到相应自然公园。剩下的不纳入自然保护地。 7.世界遗产要求基本保持稳定，可根据实际作为个例保留在自然保护地范围内，但不划入生态保护红线。
2.2.2 目标导向下的保护地体系的重构
统筹山西省国土空间规划提出的“两山七河一流域”的生态空间格局，按照国家公园、自然保护区、自然公园的生态服务价值和保护强度的不同进行保护地类型的重构。在全省初步划定中条山、五台山、太行山、晋秦黄河4个国家公园，39个自然保护区和113个自然公园。规划至2025年，初步建立以国家公园为主体，自然保护区为基础，自然公园为补充的自然保护地体系；到2035年，显著提升自然保护地管理效能和生态产品供给能力，自然保护地面积占省域国土面积15%以上。
2.2.3 分区管控下的保护地管理机制的建立
整合后的自然保护地统一纳入生态保护红线进行管控。生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。
3.思考
自然保护地的有效保护离不开立法权威、条款清晰的法律法规。目前，针对自然保护地的法规仅有两部，《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》，未来建立以国家公园为主体的自然保护地体系急需相关配套政策出台。第二，自然保护地作为维护区域生态安全，提供高质量生态产品的区域，应加快推进自然资源资产化，配套建立明确的生态补偿机制和合理的补偿标准，让绿水青山真正变成金山银山。
自然保护地是全省自然生态系统最重要、最精华、最基本的部分，是生态建设的核心载体、三晋大地的宝贵财富、美丽山西的重要象征。建立以国家公园为主体的自然保护地体系对于优化全省“两山七河一流域”的生态空间格局、保障生态空间对全省社会经济发展的承载能力具有重要意义。山西省要按照山水林田湖草生命共同体理念，实事求是，注重政策衔接，创新体制机制，强化分类管控，努力建成以国家公园为主体，具有山西特色、符合山西实际的自然保护地体系。
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